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为什么移民排队那么长,无证移民是不是在插队?

作者 | 詹涓

处在焦虑等待中的为什无证华人移民申请人难免陷入零和博弈的叙事陷阱中,认为自己遭遇的移民移民困境都是因为政府将资源分配给了无证移民。不过事实并非如此,排队重生之异界武尊无论是那长合法移民还是无证移民,都困在了几十年前设计的不插系统中,多年来系统积压越来越严重,为什无证导致所有人进退维谷。移民移民敦促国会和司法机构改变过时而且带有种族歧视意味的排队法律,或许才是那长最实际的前进路线。

在社交媒体和YouTube频道上,不插你或许也看到过类似这样的为什无证说法,比如“非法移民是移民移民宝,合法移民全部停滞”。排队或者“拜登政府目前没有精力或态度来应对合法移民,那长反而是不插不断给非法移民增加各种便利”。

来源:YouTube截图

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许多华人移民,不管是通过职业、亲属还是投资移民,确实经历了一条非常漫长的道路,而且这条路显得越来越遥遥无期。与此同时,右翼媒体不断渲染大批无证移民穿越南部边境的消息,处在焦虑等待中的移民申请人难免会陷入零和博弈的叙事陷阱中,认为自己遭遇的困境都是因为政府将资源分配给了无证移民。

不过事实并非如此。简单来说,移民案件积压正在影响美国各类处理移民的机构,这当中既包括处理合法移民的美国公民及移民服务局(USCIS),也包括主要处理无证移民庇护案件的移民法庭,而且以后者更为资源不足、不堪重负。重生之异界武尊

移民申请停滞不前,主要有以下几个原因:

美国的现代移民系统是在1965年设计的,已经远远跟不上当下的需求;

多年来这个系统的积压案件越来越多,新冠疫情期间政府一度关闭又导致积压进一步增加;

近20年来,移民表格的长度显著增加,导致官员在每份申请上花费的时间越来越长;

最后,1990年的法律设定了国家限额规定,导致来自中国大陆的各类移民申请排期缓慢,而且可能越来越缓慢。

处理遣返程序的移民法庭积压最严重

大部分无证移民在非法越境进入美国后会寻求庇护(在拜登政府下,为了鼓励庇护者使用合法管道,当前部分边境的越境者将无权申请庇护)。庇护指的是向已经在美国或抵达边境,且符合国际法“难民”定义的外国人提供的一种保护形式。作为1967年议定书的签署国,根据美国移民法,美国有法律义务为符合难民资格的人提供保护

无证移民需要在到达美国最终目的地的一年内向USCIS申请庇护,并在面谈中证明自己曾受迫害,并且有充分理由证明自己担心返回原籍国,之后等待裁决,这将是一个漫长的过程,而且成功率不高。

向USCIS提交的庇护申请称为“肯定性”庇护,如果获得通过,移民局将发放工卡、社保卡和绿卡等。

但是,能在USCIS授予庇护的移民比例非常少,在川普时期只有10%左右获得通过,而在拜登时期(截至2021财年,为目前可获数据最近年份)也只有15%。据公共政策研究组织卡托研究所(Cato Institute)表示,基本上USCIS在这些案件中主要是寻找拒绝庇护申请的理由,而不是判断申请人是否符合标准。

2001-2021财年USCIS(红色)和移民法庭(绿色)做出的实际判决对比。可以看到能在移民局获批的案子越来越少。来源:雪城大学事务记录访问信息中心(TRAC)

2001-2021财年USCIS(红色)和移民法庭(绿色)做出的实际判决对比。可以看到能在移民局获批的案子越来越少。来源:雪城大学事务记录访问信息中心(TRAC)

与此同时,积压总数和处理时间也越来越长,截至2023年8月20日,USCIS的庇护申请积压为97万件。该机构称,在2022和2023财年,他们致力于清扫陈年案件,也就是2018年1月前申请的案例,从积压最久的开始,这当中甚至包括了已经等待10余年的案子。可见这条路径并不容易。

如果USCIS无法批准庇护申请,他们将把案子转移给移民法庭,由法庭决定是否将移民遣返。这一步是防止移民被遣返回原籍国甚至第三国,因此称为“防御性”庇护。这将是绝大多数庇护申请者将要面对的前景,而且更加漫长。在这一步,能成功的比例在近年来也只有30-40%

2001-2021财年移民法庭的各类判决,其中蓝色框为拒绝庇护案件,在多数年份占主体,绿色为获批案件。蓝色折线代表拒绝率,这个数字在2020-2021财年下降,但仍高达60-70%。来源:TRAC

2001-2021财年移民法庭的各类判决,其中蓝色框为拒绝庇护案件,在多数年份占主体,绿色为获批案件。蓝色折线代表拒绝率,这个数字在2020-2021财年下降,但仍高达60-70%。来源:TRAC

美国政府问责局(GAO)今年10月发表的报告描述了移民法庭的现状:美国移民法庭有200多万起案件悬而未决。自2017财年开始以来,积压的数量增加了两倍多。从案件到达法庭到举行听证会,平均为4.3年。

折线图显示2017财年至2022财年移民法庭未决案件数量增长。

折线图显示2017财年至2022财年移民法庭未决案件数量增长。

移民法庭最大的问题是资源严重不足,一句话解释清楚:全国69个移民法庭,总共650名移民法官,平均每个法官处理3100个案件;如果法官每个工作日对三到四个案件作出裁决,那么至少需要3.4年才能扫清现有积压案件。新冠疫情造成的日程安排中断,以及针对每个案例可能会有多次听证会和上诉,加剧了这一问题。

这不是拜登政府时期出现的新问题:移民法庭的听证会积压数年来一直呈上升趋势,在2008财年至2016财年期间,未决案件从不到20万件增加到约50万件,案件的平均等待时间从438天增加到672天。从2017财年开始移民迅速增加,这标志着积压案件也越积越多。到了拜登上任时,积压案件接近130万件。

需要指出的是,很多人误将发放给极少数国家的TPS(临时保护身份)当成了移民庇护申请,因此认为拜登政府对无证移民大开绿灯,但TPS只是工作许可和免于被驱逐出境的保障,它与实际的移民申请流程不同。而且TPS限于少数战乱或受灾国家,比如陷入极度贫困和黑帮暴力的委内瑞拉和内战中的苏丹与索马里。有些媒体称TPS获得者走上了移民快车道,用句台词梗:“这福气如果给你,你要不要?”

可以总结如下:无证移民的庇护案件主要由移民法庭负责审理,其数量不会给负责合法移民申请的USCIS带来显著冲击;由于资源极度受限且内容复杂,庇护案件过程漫长,通过率低,并不像传闻中那样获得优待;相较川普执政期,拜登政府的庇护案审查速度和通过率没有显著提高。

困在一个“低效”的系统中

无证移民既然没有影响到合法移民的申请速度,那么,我们身边的华人为什么要等这么久,而且不管是亲属还是职业类别,时间都越来越久?一个对各类移民申请者都通行的解释是:因为这个系统太落伍了。

1965年通过的《移民与国籍法》确立了我们今天所知的移民制度,其中包括“优先制度”的创立,即在家庭或雇主担保的基础上接纳新移民。

在迈阿密执业的移民律师Tahimí Rengifo对NBC新闻说,“只要不进行真正改变整个体系的移民改革,一切都会继续变得更糟。这个移民系统是为当时的需求而设计的,而不是为当前的时间和现状而设计的。”

长期以来,整个移民系统一直存在积压处理问题,而且问题如同雪球一样越滚越大。

截至2013财年末,USCIS有300万份待决申请;到2019财年末,这一数字增加到570万,2020年9月为610万,2021年9月为800万,截至2022年2月约为950万(见下图)。

为什么移民排队那么长,无证移民是不是在插队?

在一个大多数记录都是电子的时代,移民局基本完全依赖于纸质文件。这些文件总数约为8000万份。

一个惊人的奇闻轶事是,大量移民档案存放在密苏里州堪萨斯城地区的石灰岩洞穴里。到了1999年,USCIS在密苏里州的一个山洞里又新开了国家记录中心。在2014年庆祝该设施成立15周年之际,官员们表示,他们在那里存储了2000多万份文件,每年增加150万份新文件。这种洞穴冬暖夏凉,用来存储历史文件再合适不过,但谁能想到,需要随时检索查看的移民文件也需要在这里保管?

密苏里州山洞里存储的移民文件。

密苏里州山洞里存储的移民文件。

疫情期间,情况进一步恶化。美国移民局于2020年3月17日至6月4日暂停了现场服务,取消了数十万个生物识别预约,并阻止了需要现场面试的绿卡和入籍申请的发放。官员需要处理纸质文件,而文件存在山洞里,在这种特殊时期显然不会带来什么好处,《华尔街日报》的一篇报道指出,从疫情开始到2021年9月,有超过35万桩针对这几个山洞存储文件的检索和访问申请未得到及时处理,这导致移民申请者无法及时获得面试,参加公民宣誓或赶在孩子满18岁前提交公民申请。

川普政府增加了移民申请的额外步骤,提高了美国移民局的审查力度。这些新措施包括要求所有等待绿卡的申请人亲自出席面试,要求在申请中提供额外的证据,以及增加对申请的审查,所有这些都减慢了处理速度。这些更改增加了处理申请所需的资源,从而增加了积压案例。

这些连环阻碍导致合法移民水平远低于正常水平,积压不断增加:在USCIS,积压的申请从2019财年末的570万份激增至2022年2月的950万份左右。对于很多华人移民申请的基于就业的绿卡类别,今年该类积压案件达到180万件,其中110万来自印度(63%),另外近25万来自中国(14%)。

基于就业的绿卡申请积压。来源:卡托研究所

基于就业的绿卡申请积压。来源:卡托研究所

越来越冗长的程序

根据新的政府数据,USCIS审查申请的时间比以往任何时候都要长。

审查时间较慢的一个主要原因是,在过去20年里,移民表格的长度显著增加,从2003年的不到200页增加到2023年的700多页。总体而言,93%的USCIS移民表格类型长度有所增加。

随着每份表格的长度和复杂性增加,USCIS审查员必须在每份申请上花费更多的时间。更长的表格也导致更长的签证面谈时间,因为面谈官员需要审查和证实申请人的更多信息。

前面说到,USCIS大量文件是纸质的,最近终于开始将流程数字化,但一个违反直觉的结果是,这反而使申请审查过程变得更慢。由于该机构鼓励在线表格提交,审查人员正在努力跟上。对于许多接受过审查冗长纸质表格培训的审查员来说,审查这些表格和数字支持文件可能会很麻烦。

美国USCIS审查时间效率低下的后果是惊人的。据卡托研究所2023年1月估计,现在需要近1000万个工时才能处理完积压的签证——比按之前的速度进行评审多出了330万个小时。这相当于USCIS需要再雇佣1605名员工,以防止积压案件的增长。这些审查时间以小时或分钟为单位,但是任何增加的时间放到数百万申请中,都会成倍增加。

上表显示了USCIS报告的表格在2023年、2019年、2016年和2010年的各项申请完成时间。

上表显示了USCIS报告的表格在2023年、2019年、2016年和2010年的各项申请完成时间。

举个例子。EB-5投资签证项目下的I-956区域中心指定申请,USCIS现在审查时间需要108.5个小时,而在2019年只需要34.95个小时。

国别限额对中印公民尤为不公

前面提到,在基于就业的绿卡申请类别,印度和中国公民深受其害。虽然近几十年来美国人口大幅增长,人口结构显著变化,但根据1990年通过的《移民与国籍法》(INA)的规定,每年发放的绿卡数年和国别限制并没有随之改变。

就业绿卡中各类别、各国别的申请者排队比例。

就业绿卡中各类别、各国别的申请者排队比例。

在以就业为基础的绿卡类别中,每年只有14万个绿卡可用,这使得来自印度和中国的工人要等待很长时间才能获得永久身份。亲属类绿卡的22.6万份限制同样让墨西哥和菲律宾的移民申请者排起了长队。与此同时,实际上还有大量绿卡没有使用就失效。很多申请者可能已经错过了工作机会、亲人团聚,甚至在等到绿卡前就去世了。比如对于印度的新申请人,EB-2/3的处理时间达到134年。而对于中国的EB-5申请人,处理时间也达23年之久。

由于中国、印度和越南等国面临EB类签证的大量积压,国会一直在努力寻找解决方案,取消每个国家的上限是主要建议之一。这一提案在国会得到了好坏参半的支持,此外,它也没有得到司法系统的支持。

大量申请人被迫卡在移民申请的管道里历经煎熬,各位读者可能也都曾有过亲身经历或耳闻目睹。然而,合法移民的绿卡申请与无证移民的庇护申请并不是一场零和博弈,二者使用的是通常并不重叠的联邦机构资源,占用的是不一样的申请名额,但面对的确实是同样落伍、繁冗的体系。互相声援、彼此支持,敦促国会和司法机构改变过时而且带有种族歧视意味的法律,或许才是最实际的前进路线。

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